Почему люстрация не может быть использована для наказания, возмездия или мести

витвицкийАвтор: Богдан Витвицкий

Закон о люстрации, который должен приблизить Украину к Европе, в действительности противоречит ряду европейских принципов в этой сфере

«Плохой» закон о люстрации хуже, чем вообще его отсутствие. В своем нынешнем виде украинский проект закона о люстрации вызывает много серьезных замечаний. В первую очередь потому, что закон, который должен приблизить Украину к Европе, в действительности нарушает основные положения, содержащиеся в рекомендациях Совета Европы, касающихся законов о люстрации. Что сейчас действительно нужно Украине – это значительное снижение уровня коррупции, а не «посткоммунистический» подход к процессу люстрации.

Стандарты Совета Европы

Даже если принять как данность, что самое важное, в чем сейчас нуждается Украина, это закон о люстрации, такой закон должен соответствовать европейским рекомендациям, которые доказали свою эффективность. В 1996 году парламентская ассамблея Совета Европы сформулировала основополагающие принципы, которых должен придерживаться любой закон о люстрации в посткоммунистических странах и странах Восточной Европы.

Кроме того, ассамблея предложила ряд конкретных «Рекомендаций по обеспечению соответствия требованиям государства, основанного на верховенстве права, законов о люстрации и аналогичных административных мер» (парламентская ассамблея, док. №7568, от 03.06.1996; далее – документ 7568).

Вот наиболее актуальные из этих рекомендаций:

(a) Люстрацию должна администрировать специально созданная независимая комиссия, состоящая из выдающихся граждан, номинированных главой государства и одобренных парламентом.

(с) Люстрация не может быть использована для наказания, возмездия или мести; наказание может быть вынесено только за прошлую преступную деятельности на основе Уголовного кодекса и в соответствии со всеми процедурами и гарантиями уголовного преследования.

(d) Люстрация должна быть ограничена должностями, относительно которых есть все основания полагать, что занимающее ее лицо может представлять значительную опасность для прав человека или демократии. К таковым относятся назначаемые государственные должности ответственных за разработку или исполнение государственной политики и процедур, касающихся внутренней безопасности; или назначаемые государственные должности, на которых могут быть заказаны либо совершены нарушения прав человека – такие как в правоохранительной службе, службе безопасности и разведки, суде и прокуратуре.

(e) Люстрация не применяется к выборным должностям, если только кандидат на выборах сам этого не требует – избиратели имеют право избирать кого им угодно...

(о) Дисквалификация на основе люстрации не должна длиться дольше пяти лет...

(m) Ни в коем случае человек не может быть люстрирован без  оказания ему полноценной правовой защиты, включающей обеспечение ему права на адвоката (назначается, если субъект не может позволить себе оплату), возможности противостоять и оспаривать доказательства, используемые против него, доступа ко всем имеющимся обвинительным и оправдательным доказательствам, возможности представить свои доказательства, иметь открытые слушания по запросу, и права на апелляцию в независимый судебный трибунал. Док. 7568 (выделено автором).

Отражены ли эти принципы в украинском проекте закона о люстрации?

Украинское прочтение

Украинский проект закона о люстрации писался через два десятилетия после того, как подобные законы были приняты в Чехословакии, Венгрии и Польше. Украинский вариант гораздо шире, чем любой из законов в соседних странах. Но, несмотря на то, что в преамбуле указано, что он направлен на «создание условий  для построения новой системы органов власти в соответствии с европейскими», документ содержит ряд разногласий с европейскими стандартами.

Вместо того чтобы процесс люстрации осуществлялся с помощью специально созданной независимой комиссии, состоящей из граждан, выбранных обществом за выдающиеся заслуги, в соответствии с указаниями Совета Европы, в пятой статье украинского законопроекта предусматривается, что люстрация будет проводиться руководителем каждого органа государственной власти. Это вызывает «глубокую обеспокоенность» по поводу возможного произвола, избирательного применения права, «блата» и т.д.

Совет Европы указывает, что люстрация не распространяется на выборные должности. Законопроект, принятый Верховной радой в первом чтении, предусматривает, что выборные должности также подлежат люстрации, а проверки кандидатов будут проводиться в Центральной избирательной комиссии.

Согласно Совету Европы, «ни в коем случае человек не может быть люстрирован без оказания ему полноценной правовой защиты», и требуется учитывать все оправдательные аргументы.   Украинские реалии предусматривают немногие такие права, поскольку проект подразумевает процесс в административном поле, а не в юридическом.

Совет Европы указывает, что лицо может быть отстранено от должности в результате люстрации не более чем на пять лет. В нашем законопроекте такой срок составляет десять лет.

По европейским стандартам люстрация осуществляется только для того, чтобы исключить из органов государственной власти лиц, представляющих значительную угрозу для демократии и прав человека. Законы о люстрации в Польше, Чехословакии и Венгрии сводились к попытке исключить членов тайной полиции и их информаторов, также некоторые законы отстраняли представителей коммунистической иерархии. Украинский законопроект стремится исключить огромное количество категорий лиц.

К ним относятся все, кто занимал любое количество должностей в период с февраля 2010-го по февраль 2014 года: от бывшего президента до судей, прокуроров и других; кто занимал любые должности в период с декабря 2013 года по февраль 2014-го, в том числе министров и должностных лиц в различных спецслужбах; большая категория лиц, начиная от представителей правоохранительных органов, которые помогали подавлять протесты, до госслужащих и должностных лиц органов местного самоуправления, которые «любыми действиями или бездействием пытались препятствовать или препятствовали реализации конституционного права граждан Украины на мирные собрания...».

Под люстрацию подпадают также лица, которые до 19 августа 1991 года занимали должности высокого уровня в Коммунистической партии, были агентами или сотрудниками различных секретных правоохранительных органов советской эпохи, либо которые преследовали членов украинского освободительного движения во время Второй мировой войны или после.

Законопроекту не хватает практичности сразу в нескольких вопросах.

Во-первых, предлагаемое этим законом администрирование процесса люстрации очень сложное, притом, что сложность умножает возможности для провала и дискредитации любых усилий люстрации, что даже хуже. Руководители отдельных ведомств будут отвечать за процесс проверки в рамках своих организаций. Каждый руководитель ведомства должен будет представить свой план аттестации для утверждения Национальным агентством по вопросам государственной службы и Налоговой службой.

Кабинет министров будет «координировать» деятельность органов в осуществлении процедур проверки. Национальное агентство по вопросам государственной службы будет контролировать и координировать планы проверок кандидатов, выполняющихся отдельными органами в соответствии с процедурами, установленными Кабинетом министров. Чтобы в свою очередь проверить проверяющие ведомства, Национальное агентство по вопросам государственной службы создаст центральную комиссию по проверке наряду с местными комиссиями проверки благонадежности (законопроект, глава II, статья 5).

Во-вторых, проект закона предусматривает, что в течение трех месяцев с момента принятия Кабинет министров должен разработать и предложить на рассмотрение парламента проекты законов «О судебной реформе», «О  прокуратуре», «О службе безопасности Украины», «О милиции», «О Национальном бюро расследований», «О Кабинете министров», «О государственной службе» и т.д.

Закон о реформе прокуратуры, хорошо продуманный и внимательно выверенный, находится на парламентском рассмотрении. Если остальные законопроекты не пребывают как минимум в такой же стадии готовности – то это требование не только непрактично, но может нанести ущерб. Просто невозможно подготовить хорошую комплексную законодательную базу за такой короткий период времени.

Если основным направлением реформаторской деятельности является снижение коррупции, то нужно, чтобы коррумпированные чиновники были привлечены к уголовной ответственности, а не люстрированы. Для этого следует изменить закон о труде.

Необходимы эффективные механизмы борьбы с коррупцией, как превентивные, так и карательные; новое понимание профессиональной этики государственных служащих; система финансовых деклараций с уголовной ответственностью за подачу ложных деклараций. Предполагается, что  президент в течение ближайших недель зарегистрирует в парламенте качественный законопроект о предотвращении коррупции, который был подготовлен Минюстом. Возможно, парламенту следовало бы сосредоточиться именно в этом направлении.

Богдан Витвицкий, бывший федеральный прокурор и помощник генерального прокурора США, Министерство юстиции США, Нью-Джерси, США

Статья опубликована с разрешения VoxUkraine

forbes

 

Метки: закон о люстрации, люстрация
Loading...
Loading...