Европейский опыт и украинские реалии (Днепропетровщина и другие регионы) — Децентрализация и социальные стандарты

Региональная политика является одним из основных приоритетов деятельности Евросоюза. Ее целью является поддержание стабильного существования содружества путем выравнивания социально-экономического развития различных регионов. Значительная часть финансирования этих процессов осуществляется за счет структурных фондов ЕС. Причем взаимодействие с регионами может идти напрямую, минуя национальный уровень. Это стало возможным благодаря реформе децентрализации, которая уже прошла в европейских странах, и которая в Украине находится на начальном этапе.

Что такое децентрализация

Децентрализация – это передача полномочий и бюджетных средств от государственных органов власти органам местного самоуправления. Так, чтобы как можно больше полномочий имели те, кто ближе к людям и сможет эти полномочия реализовывать эффективнее. В основу этой политики заложены положения Европейской хартии местного самоуправления.
В преамбуле этого основополагающего документа ЕС обоснована сама необходимость подобного общественного устройства:
“- принимая во внимание, что самоуправляющиеся территориальные общности являются одной из существенных основ любой демократической формы государственного правления,
- принимая во внимание, что право гражданина на участие в государственных делах является одним из демократических принципов, общих для всех государств – членов Европейского Совета,
- будучи убежденными в том, что это право может быть наиболее реализовано негосударственным образом на местном уровне,
- будучи убежденными в том, что существование самоуправляющихся территориальных общностей с подлинными компетенциями делает управление эффективным и в то же время
обеспечивает участие граждан в управлении государством,
- сознавая, что защита и укрепление системы местного самоуправления в различных государствах Европы представляет собой важный вклад в строительство Европы, основу которой составляют принципы демократии и децентрализации власти...”.

Децентрализация и Соглашение об ассоциации Украины с ЕС

В самом тексте документа Соглашения об ассоциации Украины с ЕС вы не найдете слова “децентрализация”. Тем не менее, следует помнить, что этот документ содержит 2 части - политическую и экономическую, которые неразрывно связаны друг с другом. Более того, говоря об отношениях Украины с ЕС, европейские политики подчеркивают характер этих отношений - “цель Ассоциации Украина-ЕС – политическая ассоциация и экономическая интеграция”. Полноценная реализация экономических положений Соглашения невозможна без определенных изменений в государственном и политическом устройстве Украины, в частности в сфере местного самоуправления.
Заключая Соглашение об ассоциации, Украина взяла на себя обязательства в сфере региональной политики.
В ст.446, 447 Соглашения говорится:
“Стороны способствуют взаимопониманию и двустороннему сотрудничеству в сфере региональной политики по методам формирования и реализации региональных политик, в частности, многоуровневого управления и партнерства, с особым упором на развитии отсталых территорий и на территориальном сотрудничестве, при этом создавая каналы связи и активизируя обмен информацией между национальными, региональными и местными органами власти, социально-экономическими образованиями и представителями гражданского общества”.

Статья 447
“Стороны поддерживают и усиливают привлечения местных и региональных органов власти трансграничного и регионального сотрудничества и соответствующих управленческих структур с целью усиления сотрудничества путем создания благоприятной законодательной базы, поддержки и наращивания потенциала развития, а также обеспечения укрепления трансграничных и региональных экономических связей и делового партнерства”.
Соглашение об ассоциации не содержит положений, содержащих четко определенный перечень инструментов и алгоритмов, которые должны использоваться в сфере региональной политики. Это позволяет Сторонам гибко использовать все множество инструментов сотрудничества. Предполагается, что в процессе реализации Соглашения общение на региональном (местном) уровне, поиск общих интересов приведет к скорейшему внедрению лучшего опыта европейских стран в украинскую региональную политику.
В своей статье “ Новый этап отношений с ЕС: что должна делать Украина после ратификации Ассоциации” на «Европейской правде” министр иностранных дел

http://photo.unian.net

Павел Климкин и эксперт Тарас Качка пишут:
“Соглашение об ассоциации не является чем-то таким, что зафиксировано во времени и пространстве, а является гибким инструментом, который позволяет двигаться вперед и адаптироваться к новым формам деятельности, как мы того хотим.
В Соглашении нет ничего, чем можно пренебречь. Она охватывает все сферы жизнедеятельности, где есть реальный шанс приблизиться к уровню ЕС.
Более того, выполнение формальных положений Соглашения невозможно без структурных реформ, прямо в Соглашении не упомянутых.
Базовым принципом ЕС является субсидиарность, когда вопросы, касающиеся региона, решаются на самом низком - локальном уровне, а не на национальном уровне или ЕС. Поэтому нужно развивать активный слой тех, кто может инициировать и решать вопросы на местном уровне, и такое решение затем становится основой для национального, а не наоборот.
Умение сочетать глобальное и локальное является одной из особенностей ЕС. Мы должны научиться активно использовать это в процессе децентрализации. Но этот процесс становится наполненным через экономическое развитие общин и регионов, в том числе через экономическую интеграцию с ЕС”.
Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС создает прежде всего условия для внедрения новых подходов в региональной политике, в том числе трансграничного сотрудничества как одного из инструментов этой политики.
Реализация положений Соглашения об ассоциации выполняет два важных задания. Во-первых, внедряется новое понимание региональной политики как политики развития, стимулирования экономической, инвестиционной деятельности, поощрения инноваций и создания новых рабочих мест.
Это меняет традиционные подходы, которые ранее сводились к механическому «выравниванию» уровней развития регионами путем дотаций из центра. Во-вторых, появляются механизмы и возможности сотрудничества между украинскими общинами и их партнерами в Европе, открываются широкие возможности финансирования реализации важных местных проектов, изучения и использования опыта на уровне местной власти.
Эти процессы способствуют формированию основы для выполнения реформ по другим направлениям Соглашения - тем, которые касаются создания зоны свободной торговли, сотрудничества в сфере сельского хозяйства, транспорта, энергетики, окружающей среды и т.д.
Почему? Да потому, что чем более состоятельными будут территориальные громады, чем стабильнее будет социально-экономическая ситуация в регионах, тем увереннее будут инвесторы. Сокращение бюрократической цепочки между инвесторами и субъектами инвестиций в лице громад также способствует инвестиционной привлекательности. Прямое сотрудничество между частным бизнесом на территориях громад и европейским бизнесом способствует большей заинтересованности украинских предпринимателей во внедрении соответствующих норм и стандартов ЕС во всех сферах, предусмотренных Соглашением об ассоциации (технического регулирования и стандартизации, санитарного и фитосанитарного надзора, защиты конкуренции и др.).
Специальный посланник правительства Германии по вопросам децентрализации в Украине Георг Мильбрадт в ходе пресс-конференции “Международная поддержка реформы децентрализации в Украине” заявил: “Я живу в Германии близко к польской границе, а украинская граница от меня приблизительно за 811 км, и успех вашей реформы также влияет на нас. Чем больше успеха в Украине, тем меньше будет и у нас проблем и забот”.

Социальные стандарты в ЕС

Понятие социального стандарта характеризует уровень потребления тех или иных благ, который признается приемлемым большинством населения.
Такой стандарт может быть неформальным, т.е. просто существовать в сознании людей. А может быть частично по каким-то показателям использован государством для ориентиров в социально-экономической политике, распределении ресурсов, направляемых в социальную сферу, реализации социальных программ. То есть, это определенный минимум благ цивилизации, которые гарантирует государство своим гражданам.
В ЕС, как, собственно, и во всем море, социальные стандарты могут быть максимальными или минимальными. Они могут относиться к максимальным показателям, которые должны соблюдаться, и которые, соответственно, не могут быть превышены или, напротив, к минимальным нормам, которые в конечном счете могут быть повышены.

История развития региональной и социальной политики ЕС

Региональная политика ЕС, или, как ее еще называют, политика сплочения - это система мер, направленных на устранение диспропорции в развитии разных регионов. Основа ее была заложена еще в Римском договоре 1957 года. Договор предусматривал создание Европейского социального фонда, а также Европейского инвестиционного банка.
На начальных этапах европейской интеграции считалось, что она автоматически ведет к выравниванию межрегиональных диспропорций. Соответственно, и мероприятия региональной политики считались второстепенными . Однако по мере расширения Союза появилялись новые проблемы и нужно было создавать новые инструменты. После вступления в ЕС Великобритании, Ирландии и Дании в 1973 г. был учрежден Европейский фонд регионального развития (ERDF) . Первоначально его задачей было возрождение приходящих в упадок промышленных районов регионов в Великобритании. После вступления Греции, а затем Испании и Португалии задачи фонда были расширены, и сейчас сфера его полномочий охватывает все отстающие регионы Союза. Уже в 1986 году в Едином Европейском акте отдельной главой была прописана необходимость экономического и социального единства, и тем самым заложен фундамент для проведения региональной политики, основанной на солидарности. Расходы на эти цели были удвоены, и к 1993 г. достигли 31% от всех расходов Сообщества.
Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. возвел экономическое и социальное сплочение в ранг одного из основных приоритетов Сообщества. Согласно этому документу в 1993 г. был учрежден Фонд сплочения (Cohesion Fund), в задачи которого входит финансирование проектов в области защиты окружающей среды и развития трансъевропейских сетей в отстающих государствах- членах ЕС.
В настоящее время Европейский Союз имеет несколько инструментов для проведения региональной политики: Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский социальный фонд (ESF), Европейский сельскохозяйственный фонд (EAGGF) и Финансовый инструмент ориентации рыболовства (FIFG). Кроме того, специальный Фонд единства поддерживает проекты в сфере экологии и транспорта в тех странах, где ВВП ниже 90% от среднего по ЕС. Странам, находившимся в процессе вступления в ЕС, в 2004-2006 гг. помощь предоставлялась через два новых фонда: Инструмент структурной политики для подготовки к вступлению (ISPA) – созданного для финансирования проектов в сфере транспорта и окружающей среды, а также Специальную программу для подготовки к вступлению для сельского хозяйства и сельского развития (Sapard).
Политика сплочения Евросоюза не только способствует сокращению региональных различий, но также налаживает отношения партнерства между ЕС, странами-членами, местными властями и частным сектором с целью выработки стратегий развития для решения задач на уровне всего Сообщества. В этой связи практикуется система принятия трехсторонних контрактов и соглашений договоренностей между ЕС, странами-членами и региональными властями, с целью определения ролей и полномочий этих трех административных уровней в планируемой региональной политике.
В текстах документов Евросоюза региональная политика и социальная политика уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали - между регионами (РП) и по вертикали - между слоями общества (социальная политика).
Регионы становятся новыми пространствами построения политики в качестве систем действия и самостоятельных участников глобального порядка. Государства лишаются своей посреднической монополии и способности контролировать собственные пространственные экономики, в то время как у регионов развиваются прямые связи с международными режимами и с глобальным рынком. Положение регионов на международном рынке зависит не от политических каналов представительства, а от их конкурентных преимуществ и умения успешно их использовать.
В Европейском Союзе регионы (включая и муниципалитеты и общины) являются объектом не только государственной или региональной политики, но и чрезвычайно мощной политики сплочения ЕС, на которую выделяется треть бюджета содружества. Фактически в пределах каждой отдельной страны вопросы распределению полномочий и ресурсов при управлении могут решаться по разными децентрализующими или централизованными моделями. Однако на уровне ЕС реализуются масштабные процессы централизованного перераспределения бюджетных ресурсов на цели региональной политики. В большинстве случаев эту помощь получают наименее развитые регионы.

Распределение регионов ЕС для финансирования из Фонда регионального развития и Социального фонда в программе 2014-2020 гг.

Распределение регионов ЕС для финансирования из Фонда регионального развития и Социального фонда в программе 2014-2020 гг.

Фактически региональные органы управления в странах-членах ЕС, кроме собственных ресурсов, имеют доступ к большому объему общих ресурсов ЕС. В частности, реформы децентрализации в Польше, вероятно, не имели бы такого успеха без удачного привлечения и использования огромных объемов ресурсов, выделенных из бюджета ЕС на политику сплочения. И польские общины, и регионы получили возможность использовать на цели развития большие объемы ресурсов, а, начиная с 2011г., стали лидерами по объему выделенных из бюджета ЕС средств : 14,44 млрд евро (в 2011 г.), 15,735 млрд евро (в 2012 г.), 16,179 млрд. евро (в 2013 г.), 17,436 млрд евро (в 2014 г.). По программе финансирования регионов на период 2014-2020 гг. из Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда по данным Евростата польские воеводства получат более 31 млрд евро.
Основная часть этих ресурсов выделялась и выделяется из структурных фондов ЕС, которые используют грантовые механизмы распределения средств и определяют их целевое использование. Собственно, в этом и есть основное отличие грантов, которые получаются из государственного бюджета в сферу образования и здравоохранение, научные исследования и опытные разработки, энергетические и телекоммуникационные сети. Фактически из этого фонда финансируется значительная часть проектов развития регионов стран-членов ЕС, тогда как из местных бюджетов осуществляется их софинансирование. Очевидно, что такая возможность высвобождает дополнительные ресурсы местных бюджетов и позволяет реализовывать на местах больший объем полномочий. Для примера, по программе финансирования польских воеводств (2014-2020 гг.) 85% средств идет из европейских фондов и 15% - из местных бюджетов.

изменения политики2

Значительным этапом в развитии социальной политики в Евросоюзе стало принятие 26 апреля 2017 года в Брюсселе хартии о социальной политике в Евросоюзе - “Европейские основы социальных прав”, состоящей из трех глав и 20 пунктов. В документе закрепляются права жителей ЕС на образование, равные возможности, поддержку в поиске работы, справедливые зарплаты и льготы.
В Еврокомиссии признают, что в ряде перечисленных пунктов нет ничего нового, однако надеются, что этот документ, не имеющий к тому же обязательного характера, подтолкнет страны, входящие в ЕС, а в особенности - в еврозону, принять общеевропейские социальные принципы. Это одна из инициатив Еврокомиссии в рамках процесса унификации социальных стандартов внутри Евросоюза.
“Как президент комиссии я хотел вернуть социальные приоритеты в центр делающейся ради Европы работы, к которому они принадлежат. Европейская основа социальных прав и сопутствующий ей пакет первичных инициатив помогут нам сдержать обещания, и одновременно мы откроем новую главу. Эту главу мы хотим писать все вместе: ответственность должны взять как страны ЕС, институты ЕС, социальные партнеры, так и гражданское общество”, — заявил президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер.
Еврокомиссия представила несколько законодательных и других инициатив, которые связаны с балансом трудовой и личной жизни, оповещением работников, доступом к социальной защите и рабочим временем. В самом важном из них, рассматривающем баланс трудовой и личной жизни предложении, устанавливают ряд новых или дополненных минимальных требований в связи с родительским отпуском, отцовским отпуском и отпуском по уходу. За применением европейской основы социальных прав будут следить по таблице результативности социальной сферы, проводя мониторинг тенденций и успехов стран ЕС в 12 областях. Применение главных принципов основы поддержат финансово из европейских фондов, прежде всего из Европейского социального фонда.

Особенности децентрализации в странах ЕС

В целом в большинстве стран-членов ЕС в последние десятилетия прошли процессы децентрализации, однако по разным схемам.
Путь объединения и усиления непосредственно местного уровня управления прошли североевропейские и отдельные постсоциалистические центрально- и восточноевропейские страны. При этом идет речь в первую очередь об унитарных странах. Всего в период с 1950 г. в Европе общее количество органов местного самоуправления существенно сократилось почти на 40 тыс., что обусловлено как процессами урбанизации, так и нацеленностью на повышение эффективности обеспечения общественными услугами (благами) на местном уровне.
Такая тенденция началась в странах северной Европы, правительства которых первыми приняли решение относительно укрупнения территориальных единиц до размеров, которые являются оптимальными для реализации правительственных социальных программ.
Например, в Дании с 2007 г. еще больше усилена система местного самоуправления путем укрупнения территориальных общин и закрепления за ними надежных источников поступлений. В частности, количество коммун уменьшилось с 271 до 98, а их размер существенно увеличился - почти 75% общин с численностью население свыше 30 тыс., а средняя численность превышает 50 тыс. лиц. Кроме того, укрупнение касалось и регионов - с 14 до 5 с населением 0,6-1,6 млн. лиц, что позволило им войти в группу регионов уровня NUTS - 2 и соответственно стать объектами региональной политики ЕС (политики сплочения ЕС).
Всего из местных бюджетов финансируется 65% всех бюджетных расходов, при этом из бюджетов местного самоуправления - 53%, а из региональных - только 12%.
Фактически основным уровнем управления является локальный, который обеспечивает выполнение широкого спектра функций - от хозяйственных до социальных: начальное образование, специальное образование для взрослых, уход за пожилыми людьми, охрана здоровья, местное дорожное хозяйство и тому подобное.
Структура собственных доходов бюджетов местного самоуправления является несколько подобной украинской: 70% доходов формируют поступления от подоходного налога, 10% - местные сборы и платежи, 8% налог на имущество (включая землю) и др.
В Финляндии за счет добровольных объединений (количество муниципалитетов сократилось с 450 до 320), и по сравнению с другими северными странами финские муниципалитеты стали крупнее, но все же меньше датских и шведских. В целом средний размер муниципалитетов составляет около 17 тыс. жителей, однако есть и значительное количество общин (почти половина) с населением менее 6 тыс. человек.
При наличии таких относительно небольших общин самостоятельное выполнение ими широкого набора функций оказалось невозможным. Тем не менее, через механизмы межмуниципального сотрудничества в Финляндии на местном уровне предоставляется значительное количество услуг. Например, сейчас функционирует более 160 совместных медицинских центров для обслуживания ряда малых муниципалитетов, а специализированная медицина охватывает медицинские округа под управлением совместных муниципальных советов. Кроме того, кооперация осуществляется в сферах образования, утилизации мусора, водоснабжения и тому подобное.
Франция является одной из самых централизованных стран ЕС, через все субнациональные уровни (регионы, департаменты и муниципалитеты) осуществляется лишь около 20% всех публичных расходов и распределяется около 11% налоговых поступлений. Ни одна французская коммуна не обеспечивает себя на все 100%. Коммунам разрешено вводить местные сборы: налог на уборку территорий, на коммуникации. Но, в отличие от других стран ЕС, во Франции самая жесткая налоговая система. Так, к примеру, каждый француз платит налог на семью. Причем, выгоднее его платить, если выйдешь замуж/женишься: тогда ставка делится на двоих. Также во Франции подакцизными товарами считаются спички, сахар и кондитерские изделия. Эти налоги также наполняют местные бюджеты. Во Франции чрезвычайно развита система межмуниципального сотрудничества. Им охвачено около 93% всех коммун.
Германия — федеративная страна. Так, до середины XIX века на территории Германии существовало много отдельных гособразований, а в нынешнем виде земли сформировались только после войны. По конституции земли не являются административными единицами ФРГ. Наоборот, ФРГ — это объединение земель. Земли — субъекты конституционного права с ограниченной международной деятельностью (они могут принимать законы в интересах своих земель, но не могут самостоятельно вести международную политику: например, заключать договоры с другими странами). Кстати, в вопросе введения своих местных налогов и сборов власти немецких земель даже переплюнули своих коллег по французским коммунам. Так, в бюджеты некоторых земель жители платят налоги на пиво, собак, развлечения, лотереи и кино. И на 80% бюджет земель формируется за счет собственных поступлений. В отличие от Польши и Франции, где этот показатель в среднем не превышает 60%. Но, как и везде, Берлин поддерживает земли дотациями и субвенциями.
Социальный кодекс Германии (Sozialgesetzbuch) — главный нормативный документ, который регулирует сферу обеспечения резидентов страны. Он состоит из 12 разделов, регламентирующих отдельные виды социального обеспечения, поэтому пособия принято называть по номеру раздела в Кодексе, например, SGB-XI. Кроме того, социальное законодательство включает в себя ряд дополнительных законов по отдельным видам социальной помощи. Согласно этим правовым актам, основными видами соцобеспечения являются пенсии, пособия, дотации и компенсации.
В основе системы соцобеспечения Германии лежит принцип обязательного страхования: пенсионного, медицинского, по инвалидности. Финансовая база системы — страховые взносы. Существует несколько режимов обеспечения, основной — по профессиональному признаку. При этом взносы уплачивают обе стороны трудовых отношений. Все средства поступают в специальный фонд, откуда перераспределяются в виде социальных выплат. Размеры выплат зависят от региона проживания получателя. В стране по-прежнему сохраняется деление на «старые» (территория бывшей ФРГ) и «новые» (прежняя ГДР) земли. Пособия для жителей старых земель несколько выше. Ежегодное финансирование пособий обходятся бюджету Германии в немыслимые суммы. Только на содержание миллионной армии беженцев выделяется 25–55 млрд евро в год.
Согласно данным Института мировой экономики, в ближайшие 7 лет Германия выделит в общей сложности 385 млрд евро. Размер пособий, льгот и дотаций для семей с детьми составляет более 200 млрд евро в год. Учитывая огромные расходы на социальную сферу, в Германии приветствуется труд волонтеров, предоставляющих безвозмездную помощь государству и экономящих значительные средства. Особенности социальной работы в Германии предполагают не только обеспечение нуждающихся, но и по возможности активизацию физического и духовного потенциала тех, кто не равнодушен к потребностям других людей.
Развитая социальная система Германии позволяет обеспечить защиту жителей страны в любых жизненных перипетиях. К основным типам социальных пособий следует относить: социальную помощь, базовое пособие для пожилых людей. Пособие для безработных (ищущих работу) и членов их семей. Помощь на детей. Финансовую поддержку молодежи (ссуды и стипендии для школьников и студентов). Дотацию на аренду жилья. Помощь и укрытие для беженцев. Пособия на воспитание детей.
Кроме того, практика стран-членов ЕС предусматривает возможность внедрения и других моделей децентрализации без усиления локального уровня. В частности, Испания является примером так называемой региональной децентрализации, когда основные результаты децентрализации сконцентрированы в направлении передачи полномочий от центрального правительства к правительствам автономий (регионов). Теперь расходы автономий составляют 35% от общего объема государственных расходов Испании, тогда как через муниципалитеты финансируется лишь 13% расходов.
На примере Испании хорошо видна взаимосвязь между процессами децентрализации и возможностями использования региональной политики ЕС. В период 2000-2006 гг. Испания являлась крупнейшим получателем бюджетных средств из фондов ЕС, на ее долю приходилось почти 27%от общей суммы инвестиций ЕС. Одним из критериев отбора регионов для получения максимального уровня финансовой помощи является плотность населения. В Испании начался активный экономический рост. Однако с момента присоединения к ЕС новых участников доля населения в регионах Испании, попадающего под этот критерий, значительно снизилась (Галисия, Кастилья-ла-Манча, Экстремадура, Андалусия). В 2007-2013 в регионах, на которых отрицательно сказался «статистический эффект» (Астурия, Мурсия,Сеута и Мелилья), проживало почти 6% населения Испании, в то время как на регионы, которые больше не входили в список попадающих под финансирование благодаря экономическому росту, приходилось более 20% населения Испании (Кастилия и Леон, Валенсия и Канарские острова), и их дальнейшая финансовая поддержка легла на плечи Испании.
Социальное обеспечение в Испании представляет собой систему, во главе которой стоит Министерство занятости и социального обеспечения. Также в Испании существует много неправительственных организаций, которые ведут свою деятельность на местном уровне: гуманитарная помощь, содействие лицам, относящимся к маргинальным группам, недееспособным, тяжелобольным, наркозависимым и т.д.
Особенностью социальной политики Испании является то, что действие системы социального обеспечения распространяется не только на граждан Испании, но также на иностранцев, легально пребывающих на территории страны, независимо от их пола, гражданского состояния и профессии, и осуществляющих свою деятельность на территории Испании.
В Польше децентрализация была проведена волевым путем “сверху-вниз”. Она началась с административно-территориальной реформы. Из 49 воеводств (областей) осталось 16. Центры воеводств утратили статус, превратившись в города районного подчинения. Воеводское самоуправление определяет политику региона: развитие экономики, региональные рынки сбыта, образовательную политику (до уровня университета), создание условий для инвесторов и т.д. Воеводство – самая крупная административно-территориальная единица в стране. Количество повятов и гмин сократилось до 379 и 2479 соответственно. Повяты сравнимы с нашими районами. Гмины (по-нашему – местные громады). Гмины существуют трех видов: сельские (несколько сел), городские (зачастую один крупный город) и градо-сельские (город с окружающими его селами).
Большинство средств, собранных на территории гмины в виде местных налогов (налог на недвижимость, земельный и экологический сборы), там и остается. Государство мало берет, но и дает совсем немного: принцип “не отдавать, а получать” здесь не работает. Самостоятельность гмины выходит очень большой: 20% бюджета – это собственные доходы, 30% – поступления от налога на доходы физлиц, 35% – дотации (без указания целевого назначения) и 15% – субвенции (на конкретное задание, за которое нужно отчитаться).
Одним из инструментов регионального развития в Польше стали особые экономические зоны. Однако этот инструмент не укладывается в политику ЕС, усматривающую в нем нарушение правил честной конкуренции. ЕС, в частности, выступало против слишком большого срока предоставления налоговых льгот, против субсидирования экспорта через эти льготы, против дисперсного характера большинства зон, когда они состоят из нескольких обособленных участков. Принятый в ходе переговоров с ЕС компромисс предполагает сохранение Польшей действующих зон до конца срока их действия с некоторым ограничением предоставляемых налоговых льгот.
Но это не значит, что общины целиком содержат себя сами: очень важным фактором являются субвенции из бюджета ЕС.
Основополагающую роль сыграло заключение соглашения об ассоциации с ЕС (1994), открывшее возможности для привлечения в Польшу финансовой помощи ЕС в рамках программы PHARE. Эта помощь, в частности, по линии конкретных программ CROSSBORDER, STRUDER и RAPID направлялась на создание пограничной и транспортной инфраструктуры и концентрируется в западных приграничных районах Польши. Финансовые вливания возросли после начала в 1998 году переговоров о присоединении страны к ЕС и принятия в том же году Национальной программы подготовки к членству в ЕС.
Только за 2000 - 2004 гг. Польша в среднем за год из различных структурных фондов ЕС получила 920 млн евро. После вступления в ЕС эти суммы многократно возросли. Из общей суммы инвестиций в 30 млрд. евро, согласно Национальному плану развития в 2000-2006 гг., 21,9 млрд получено из европейских фондов. Более половины всех инвестиций пошло на реализацию Национальной стратегии регионального развития.
Польские приграничные районы активно участвуют в создании еврорегионов, которые превратились в важный инструмент развития приграничных районов страны. По всему пограничному периметру Польши действует 14 еврорегионов. В них участвуют 828 городов и муниципальных образований. Первые еврорегионы были созданы между приграничными регионами Польши и Германии, Польши и Чехии в 1991-1993 гг. Благодаря финансовой помощи ЕС в рамках программ PHARE и Interreg, еврорегионы «Померания», «Про Европа Вадрина», «Шпрее – Ныса», «Ныса», «Гласенсис» добились наиболее заметных успехов. На востоке страны были созданы еврорегионы «Балтика», «Неман», «Лына-Лава», «Буг», «Карпаты.
По мнению экспертов, внутренняя региональная политика Польши несколько противоречит официальной позиции ЕС, она нацелена не на выравнивание уровней социально-экономического развития отдельных частей страны, а на обеспечение условий экономического роста. А в качестве главного инструмента противодействия неизбежному в современных условиях росту региональных диспропорций рассматриваются финансовые ресурсы ЕС.

Децентрализация в Украине -национальное измерение

Реформа децентрализации в Украине теоретически началась в 2014 году с принятием Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Тогда же были подготовлены соответствующие изменения в Конституцию, которые не удалось принять и по сегодняшний день.

динамика образования громад

Ïðåçåíòàö³ÿ PowerPoint

В Украине принята модель добровольного объединения громад (в отличие от принудительного в Польше). Как правило, несколько небольших городов или сел объединяются в одну громаду. К ОТГ может присоединиться та громада, у которой с ней есть общая граница, чтобы не создавать “белые пятна” на карте. Также существует план, утвержденный Кабмином, в котором прописаны детали формирования новых территорий.
В октябре 2015 года прошли первые выборы в 159 громадах. По состоянию на март 2018 года создано 725 объединенных территориальных громад (ОТГ). Сейчас 6,3 млн. людей проживают в ОТГ.
Основными источниками финансирования ОТГ являются - налог на доходы физлиц (НДФЛ), акциз, налог на землю, единый взнос, налог на недвижимость, иные налоги и сборы. Кроме того, громады получают образовательную и медицинскую субвенцию из центрального бюджета, а также инфраструктурную, но под конкретные проекты, средства из фонда регионального развития. Всего по оценкам экспертов у громад может быть до 51 источника доходов.
Министерство регионального развития и строительства, которое курирует реформу децентрализации в Украине, регулярно проводит мониторинг. Некоторые показатели, в том числе относящиеся к социальной сфере, вы можете увидеть на рисунках.

Децентрализация и социальные стандарты в Украине - региональное измерение

Наши журналисты проехали несколько регионов Украины - юг, север, запад и наш центрально-восточный регион. Мы встретились с активистами и чиновниками, с людьми, связанными с реформой децентрализации, с людьми, непосредственно проводящими ее в жизнь. Всем им мы задавали вопросы:

- Как вы оцениваете успешность реформы децентрализации?
- Как вы связываете эту реформу с евроинтеграционными процессами в Украине?
- Как процесс децентрализации влияет на социальные стандарты в громадах? Готовы ли громады тратить средства на социальные программы?

Мы можем с уверенностью констатировать, что реформа децентрализации в Украине УСПЕШНА. Все наши собеседники готовы были часами рассказывать об успехах и трудностях децентрализации, делится интересными примерами, рассказывать о новых лидерах громад. Их мнение было однозначно - люди почувствовали себя свободными, почувствовали, что кому-то нужны, что могут самостоятельно распоряжаться финансами громады. Все они проявляют высокую заинтересованность возможностями, которые открылись у Украины после вступления в силу Соглашения об ассоциации с ЕС - это и обмен опытом, и доступ к финансовым ресурсам, пусть пока несопоставимым с польскими, но по меркам Украины существенным.
Да, сказали все наши собеседники, конечно же, социальные программы - это приоритет, это та сфера, которая десятилетиями находилась в запущенном состоянии, и это те задачи, успешное решение которых сразу же почувствуют жители громады. Громады готовы тратить на социальные программы средства, и они их уже тратят, как собственные, так и полученные по грантовым проектам.
Общая проблема громад всех регионов - это дефицит кадров, управленцев, тренеров, людей, способных готовить проекты под инвестиции.
Сразу нужно сказать, что степень успешности децентрализации в регионах Украины существенно разнится. И это зависит не только от социально-экономического состояния региона или ментальности его жителей (она в отношении местного самоуправления как раз приблизительно одинаковая), но и от чиновников старой административно-территориальной системы - глав районов, председателей облгосадминистраций, руководителей департаментов ОГА и облсоветов.
“Образование территориальных громад - это не была добрая воля центральной власти. Было сопротивление, когда власть увидела, что уходит ресурс и финансовый и ресурс влияния. Позиция облгосадминистрации - громады развалили районы”, - рассказывает исполнительный директор “Агенції розвитку громад Буковини” Неля Малко. В громадах Черновицкой области области остро ощущаются перекосы в системе финансирования из центрального бюджета.
“Образование и медицина - это полномочия государства, и они должны финансироваться государством. Если в 2016 году так и было, то в 2017-м - по образованию субвенция только покрывала зарплату учителей, все остальное должно было финансироваться из средств громад. Та же ситуация и по медицине. И мы видим ситуации, когда медицинские программы не финансируются на государственном уровне, а в небольших громадах даже 1 млн. грн. это очень большие средства. Они тратятся на 1-2 людей. Но голова ОТГ говорит, я не могу не дать эти деньги человеку - для него это вопрос жизни и смерти”, - продолжает рассказ Неля Малко.
“Те структуры соцзащиты, которые есть на уровне районов, должны бы выступать как предоставляющие услуги. А громады, передавая им часть финансирования, имели бы возможность контролировать качество услуг. Пока что с этим существуют проблемы. Департаменты социальной политики не хотят работать с громадами, говорят, этот уровень не наш”.
В “АгенціЇ” разрабатывают проект создания в 10 громадах - “Центров роста громад” - как неких openspace коворкинг-центров для людей и для досуга, и для получения админуслуг , и для социальной помощи.
В Днепропетровской области ситуация в чем-то противоположная.
“ Другие регионы нам завидуют, говорят, у вас обладминистрация и облсовет “заточены” на децентрализацию. Судите сами, показательный пример - глава облгос-администрации в отчете за 2017 год использовал слово “децентрализация “ 34 раза”, - рассказывает директор Днепропетровского Центра развития местного самоуправления Елена Тертышная.
“С точки зрения Соглашения об Ассоциации те действия, которые мы должны выполнить в процессе внедрения положений соглашения, являются алгоритмом действия для органов местного самоуправления в отношении тех стандартов услуг, которые для объединенных территориальных громад должны реализовать, для нашего Центра это является одним из направлений работы с точки зрения максимального использования лучших европейских практик и стандартов для работы в органах местного самоуправления”, - продолжает Елена Тертышная.
В качестве примера она приводит обучающий визит лучших работников образования громад Днепропетровщины в Польшу при поддержке проекта “U-Lead с Европой” и швейцарского проекта SPL . На конкурсной основе были отобраны из 10 человек - 7 руководителей органов образования, и 3 руководителя образовательного учреждения - школ, они отбирались не только из громад с опытом работы, но и из вновь созданных. В ходе поездки они изучили европейский опыт и стандарты предоставления образовательных услуг.
“Вернулись они с легким “интеллектуальным шоком”. Но наша идея заключалась в том, что теперь они становятся тренерами для громад, которые соседствуют с ними. Теперь у нас есть 10 тренеров, которые знают стандарты ЕС и смогут проводить обучение и распространять опыт”.
В качестве положительного примера ответственного отношения к социальной сфере можно назвать Межевскую ОТГ. Сразу же после создания она первым решением взяла на свой баланс все объекты социальной сферы громады - 111 объектов.
“U-Lead с Европой” объявила конкурс на создание центров предоставления административных услуг на основе стандартов ЕС. Это будет не только методологическая помощь, но и финансовая. Для тех громад, которые проявят финансовую и проектную способность. Эти ЦНАПы должны стать современными зонами предоставления услуг принципиально другом уровне, с новым обученным персоналом, готовым работать со всеми категориями населения. Это и центральные офисы, и мобильные офисы, интеграция ЦНАП с существующими районными центрами.
Новый формат - Центры безопасности - это и летом, и зимой, и во время пожаров, наводнений, любых стихийных бедствий. Такой пилотный центр открыт в Слобожанской ОТГ - и как пожарная часть, и как центр оповещения о чрезвычайных ситуациях, и скорая помощь. Такой же центр открыли и в Свято-Васильевской громаде.
Интересные проекты, которые получили распространение в нескольких громадах Днепропетровщины - социальное жилье. Оно строится для тех специалистов, которых нет в громадах, или которых тяжело привлечь. В основном медработников. Их привлекают за счет конкурентной зарплаты и жилья. Многие ОТГ модернизируют местные амбулатории и параллельно при них строят социальное жилье для медиков.
Например, Вербкивская ОТГ полностью перестроила старое здание амбулатории, которой было более 100 лет, закупили новое оборудование, которому могут позавидовать и в городе. Там даже стационарное отделение - это современные комнаты с телевизорами, душевыми кабинками и туалетами. Прямо к амбулатории пристроили помещение для главврача.
Царичанская ОТГ взяла себе на баланс всю первичную медицину и построила 2-этажный дом с социальным жильем для медиков. Условие предоставления - работа по специальности в ОТГ на протяжении своей профессиональной жизни.
В Слобожанской ОТГ строят социальное жилье не просто для специалистов, которых не хватает, а для жилищной очереди жителей громады - и для многодетных, и для воинов АТО, для всех, кто законом определяются как требующие обеспечения жильем.
Благодаря средствам бюджетов ОТГ и привлеченным грантовым средствам в громадах восстанавливаются многие из тех социальных услуг, которые годами были недоступны жителям. Примером могут служить социальные проекты ОТГ Днепропетровской области.
Мобильный консультационный пункт (Вакуливська ОТГ) - предоставление качественных социальных услуг по месту жительства - оформление пенсий, субсидий, документов по земле, правовая помощь.
Могилевский территориальный центр социального обслуживания - осуществление социального обслуживания и предоставления социальных услуг гражданам, находящимся в сложных жизненных обстоятельствах и требуют посторонней помощи по месту жительства, в условиях временного или дневного пребывания. Выплата материальной помощи из местного бюджета участникам АТО, оздоровление детей сирот или из многодетных семей.
Программа социальной защиты населения Новоалександровской ОТГ направлена на материальное обеспечение социально незащищенных жителей громады, а также лечение и реабилитацию.
КП “Милосердие” Слобожанской ОТГ - дневное отделение, бесплатное предоставление услуг парикмахера, массажиста-реабилитолога, психолога и культорганизатора престарелых льготной категории и внутренне перемещенных лиц из зоны проведения АТО, социальная услуга “уход на дому”.

Ця публікація була підготовлена в рамках проекту "Просування реформ в регіони" за сприяння Європейського Союзу . Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю газети "Днепр вечерний" і жодним чином не відображає точку зору Європейського Союзу.
Метки: децентрализация, Евросоюз
Loading...